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“十五五”规划建议稿明确提出“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”，并将低空经济纳入未来五年重点发展的战略性新兴产业。这一顶层设计不仅为无人机产业拓宽了发展空间，也对其法治化、规范化发展提出了更高标准。构建完善的无人机管理法规体系，正是为产业实现高质量、可持续发展提供核心法治支撑。

一、无人机管理法规体系建设的时代紧迫性与战略价值

(一)适应无人机产业高速发展态势的内在要求

我国无人机产业正处于规模扩张与质量提升并行的关键阶段。据统计，截至2025年12月10日，全国实名登记注册的无人驾驶航空器已达320.7万架；2024年度，无人驾驶航空器飞行3.31亿架次、2666.7万小时，规模居历史高位且增长态势明确。目前，工业级无人机已在农业植保、物流配送、电力巡检、应急救援等重点领域实现规模化应用，消费级无人机在全球市场占据主导地位。与此同时，产业高速发展与制度供给不足的结构性矛盾日益凸显，此前分散的部门规章难以实现对无人机生产、销售、飞行、监管全链条的有效覆盖。

《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》(以下简称《条例》)通过专门立法明确产业发展边界与行为规范，既是落实党中央“发展新质生产力”要求的具体举措，也是推动无人机产业从“规模扩张”向“质量提升”转型的必然要求。其第一条明确立法宗旨，提出“为了规范无人驾驶航空器飞行以及有关活动，促进无人驾驶航空器产业健康有序发展，维护航空安全、公共安全、国家安全，制定本条例”，精准回应了产业发展对系统性、规范化制度保障的迫切需求。

(二)应对无人机安全挑战的必然选择

随着无人机飞行架次攀升与应用场景拓展，安全风险同步凸显，已成为制约产业健康发展的关键因素。无人机违规闯入机场净空区干扰航班起降、非法抵近敏感区域拍摄窃取涉密信息、坠机伤人及非法拍摄侵犯公民隐私等事件屡有发生，传统以有人驾驶航空器为核心的空域管理模式，已难以适配无人机“低慢小”的运行特性，低空管理领域的制度短板亟须通过专门立法补齐。

我国已逐步构建起多层次、全方位的法律防控体系：民法典、刑法、民用航空法等从民事责任、刑事惩戒、行业监管等维度提供基本法治遵循；《条例》作为我国首部专门规范无人机管理的行政法规，精准填补了专门立法空白。其第三条确立的“安全第一、服务发展、分类管理、协同监管”基本原则，构建了安全与发展并重的监管逻辑框架。通过明确飞行禁区划定标准、细化飞行计划报备流程、厘清各主体安全责任边界等举措，实现了对无人机安全风险的源头管控与全链条治理，为守护低空领域安全筑牢法治屏障。

(三)把握低空经济发展新机遇的战略需要

低空经济已成为推动经济结构转型升级的关键领域。中国民航局预测，2025年我国低空经济市场规模将突破1.5万亿元。无人机作为低空经济的核心载体与应用终端，其管理法规体系的完善程度直接决定低空经济发展质量与效益。《条例》第五条明确“国家鼓励无人驾驶航空器科研创新及其成果的推广应用，促进无人驾驶航空器与大数据、人工智能等新技术融合创新”，从制度层面为产业创新发展提供了明确指引。

在以《条例》为核心的法规体系引导下，深圳物流配送、安徽农用无人机等试点成效显著，带动了航空制造、通信导航、运维服务等上下游产业集群发展。完善的法规体系有效降低了市场主体制度性交易成本，消除了企业投资顾虑，为低空经济国际合作搭建了制度框架，助力我国在全球低空经济竞争中把握发展主动权。

二、无人机管理法规体系的核心内容与制度创新

(一)建立科学分类管理制度

针对无人机品类繁杂、应用场景多元、安全风险差异显著的特点，《条例》构建了以性能指标为核心的分类管理体系，确立“分类施策、精准监管”原则。《条例》第二条明确无人驾驶航空器按性能指标分为微型、轻型、小型、中型和大型，为差异化监管提供法律依据。

在适航管理方面，《条例》第八条作出差异化规定，中型、大型民用无人驾驶航空器系统的设计、生产、进口、飞行和维修活动需取得适航许可；微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统相关活动无需适航许可，但产品需符合质量法律法规及强制性国家标准，实现了安全监管与产业发展的有机平衡。

在操控资质管理上，《条例》第十六条、第十七条构建梯度化要求体系，操控小型、中型、大型无人机的操作人员须取得“操控员执照”，并满足完全民事行为能力、考核合格、无相关犯罪记录等法定条件；操控微型、轻型无人机的操作人员无需执照，但需熟练掌握操作方法、了解风险警示及管理制度；从事常规农用无人机作业的人员经培训合格取得操作证书即可，既保障作业效率，又筑牢安全防线。

(二)构建协同综合监管新格局

无人机管理覆盖空域管理、公共安全、生产监管、市场规范等多个领域，此前存在部门职责交叉重叠、协同联动效能不足等问题。《条例》第四条确立“统一领导、分工负责”的法定监管体制，明确国家空中交通管理领导机构统一领导全国无人机飞行管理工作，国务院民用航空、公安、工业和信息化、市场监督管理等部门按职责分工开展相关管理工作，从法律层面厘清职责边界。

在监管实践中，多部门协同机制优化了资源配置、提升了监管效能：各级空中交通管理机构负责空域使用审批和飞行监控；民航主管部门负责中大型无人机适航管理和通用机场建设管理；公安机关负责查处“黑飞”扰航、非法拍摄敏感信息等违法犯罪行为；工业和信息化部门负责对无人机生产环节的“唯一产品识别码”实施监督管理；市场监督管理部门负责依法召回存在质量缺陷的微型、轻型、小型无人机产品。同时，《条例》第六条鼓励行业协会通过制定团体标准加强行业自律，形成“政府监管为主导、行业自律为补充”的社会共治格局。

(三)优化空域资源配置机制

空域资源是无人机产业发展的核心基础性资源，《条例》突破传统管理框架，建立“分类划设、动态调整”的空域管理机制。《条例》第十八条明确空域划设遵循“统筹配置、安全高效”原则，以隔离飞行为主、兼顾融合飞行需求，充分考虑飞行安全和公众利益。

《条例》第十九条系统界定了管制空域与适飞空域的管理要求，管制空域涵盖机场净空区、军事禁区、核心政务区等重点区域，实行严格审批管理，无人机飞行需经批准后方可开展；适飞空域为除管制空域外适合无人机飞行的区域，划设综合考虑人口密度、地形地貌、气象条件等因素，飞行遵循相对简化的管理程序，实现了空域安全管控与利用效率的统一。此外，《条例》第五条提出“国家在确保安全的前提下积极创新空域供给和使用机制”。在此导向下，多地已开展空域动态调整试点，结合区域产业需求优化空域范围与管控措施。

(四)创新飞行活动管理模式

针对无人机“数量庞大、分布广泛、飞行灵活”的监管难点，《条例》构建了以科技创新为支撑的智能化监管体系。《条例》第九条要求民用无人驾驶航空器生产者为产品设置唯一产品识别码并标注在机体显著位置，为全链条监管提供技术抓手；第十条明确民用无人驾驶航空器所有者需依法实名登记，目前通过全国统一的“无人驾驶航空器管理服务平台”，实现“一机一码、实名绑定”，监管部门可快速追溯违规飞行相关信息。

《条例》还要求构建“一体化综合监管服务平台”，整合空域审批、飞行报备、轨迹监控、应急处置等功能，依托北斗卫星导航系统、大数据、人工智能等技术，实现飞行轨迹实时监测、动态预警与精准管控，形成“技术预警—人工处置”的快速响应闭环。同时，《条例》第十二条确立责任保险制度，明确经营性飞行活动及小型、中型、大型无人机非经营性飞行活动应当依法投保，通过市场化风险分担机制完善安全风险防控体系。

(马怀德作者系中国法学会副会长、学术委员会主任)

来源：法治日报-法治网【